La cumulabilità fra agevolazioni per le imprese: com’è possibile combinare le misure di aiuto

1. Le agevolazioni e i contributi alle imprese

Il tema della cumulabilità è oggi un tema centrale nel percorso di sviluppo che le imprese e l’apparato statale stanno affrontando, anche alla luce delle misure contenute nel PNRR, il piano nazionale di ripresa e resilienza.

Il campo di applicazione di questo tema è quello delle agevolazioni pubbliche volte a favorire lo sviluppo dell’impresa, in una fase storica nella quale il proliferare di queste opportunità rende molto più facile, rispetto al passato, investire senza eccessive problematiche e senza interferire sulla gestione finanziaria delle imprese.

Per agevolazioni si intendono tutte quelle forme che lo Stato (anche attraverso le sue diramazioni periferiche) propone alle imprese per “agevolarne” gli investimenti o la situazione finanziaria.
Le agevolazioni possono agire sulla garanzia del credito, possono agire con contributi a fondo perduto, possono agire con il riconoscimento di un credito d’imposta o in altre forme ancora, ma l’obiettivo rimane unico: facilitare il percorso del fare impresa, partecipando allo sviluppo del privato. L’agevolazione, infatti, è prima di ogni altra cosa una partecipazione dello Stato all’impresa, con un aiuto finalizzato ad un progetto o ad obiettivi specifici.

In un momento storico come quello che stiamo vivendo, questa “partecipazione” pubblica nello sviluppo delle imprese è particolarmente strategica, ma va ad agire su un solco segnato già molto tempo fa. Si pensi, ad esempio, alla Legge Sabatini, approvata nel 1965 e funzionale ad agevolare l’acquisto di beni per le imprese, già oltre 50 anni fa.

Insomma, l’agevolazione all’impresa fa parte del concept di sviluppo moderno, ma fonda radici nella storia della nostra Repubblica.

1.1 Cosa si intende per cumulabilità

Per illustrare il tema della cumulabilità fra agevolazioni pubbliche è necessario prima chiarire cosa si intende per cumulabilità. Per cumulabilità intendiamo la possibilità o meno di fare cumulo fra diverse agevolazioni sullo stesso investimento.

Facciamo un esempio pratico, per comprendere meglio la situazione. Un’impresa fa un investimento acquistando un bene (un’attrezzatura o un macchinario) particolarmente avanzato tecnologicamente e funzionale alle attività di sviluppo dell’impresa. Su quel bene potrebbero agire (almeno) due agevolazioni: la già citata Legge Sabatini, che premia con un contributo in conto interessi le imprese che acquistano beni nuovi di fabbrica funzionali all’attività d’impresa, e il Credito d’imposta per beni 4.0, che permette di maturare un credito d’imposta per acquistare attrezzature conformi ai pilastri del piano “Transizione 4.0” ovvero quello che agevola la strutturazione della fabbrica intelligente e interconnessa.

Per cumulabilità intendiamo la possibilità o meno di far agire su questo macchinario entrambe le agevolazioni, ovvero maturare un credito d’imposta su una percentuale del bene e ottenere al contempo un finanziamento molto agevolato per l’acquisto. La cumulabilità altro non è che questo; “sì, è permesso” oppure “no, un’agevolazione esclude l’altra”.

1.2   Perché parlare di cumulabilità alla luce del PNRR

La cumulabilità fra agevolazioni è sempre stata al centro degli approfondimenti da parte delle imprese e dei loro consulenti ed è sempre stata oggetto di chiarimenti da parte dagli enti che emettono le agevolazioni per le imprese.

Ma la tematica è balzata nuovamente all’attenzione degli addetti ai lavori in relazione all’applicazione del PNRR, il piano nazionale di ripresa e resilienza, che prevede, nelle 6 missioni da cui è composto, anche fondi dedicati alle agevolazioni per le imprese, soprattutto sulle tematiche dello sviluppo, della ricerca, della sostenibilità, dell’economia circolare.

E questa concomitanza di situazioni (agevolazioni “tradizionali” e fondi riconducibili al PNRR) ha prodotto da subito un confronto su due tematiche: la convivenza delle agevolazioni giù presenti sul mercato extra PNRR (ad esempio tutto il pacchetto agevolativo legato al piano “Transizione 4.0”) con quelle squisitamente legate al piano di ripresa e resilienza e la convivenza fra due agevolazioni entrambe legate al PNRR oppure due agevolazioni svincolate dal PNRR ma sullo stesso investimento.

Il punto di partenza è sempre l’investimento, infatti le domande da porsi sono molteplici: un investimento può essere agevolato da due o più misure? Sullo stesso investimento possono concorrere una misura del PNRR e una “tradizionale”? Sullo stesso investimento possono concorrere più misure del PNRR? Sullo stesso investimento possono concorrere più misure “tradizionali”?

Parlare di cumulabilità alla luce del PNRR significa proprio dare una risposta a queste domande sulle agevolazioni e i contributi per le imprese.

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2. I passaggi normativi sulla cumulabilità

La materia, a lungo dibattuta, ha visto una serie di interventi normativi soprattutto negli ultimi due anni. Non un caso, visto che il pacchetto delle agevolazioni e dei contributi per le imprese è lievitato in corrispondenza della crisi dovuta alla pandemia.

Si parte dalla legge 178 del 30/12/2020, art. 1 comma 1059, in base alla quale il credito d’imposta per investimenti in beni strumentali nuovi “è cumulabile con altre agevolazioni che abbiano ad oggetto i medesimi costi, a condizione che tale cumulo, tenuto conto anche della non concorrenza alla formazione del reddito e della base imponibile dell'imposta regionale sulle attività produttive…, non porti al superamento del costo sostenuto”.

Va poi analizzata la Circolare dell’Agenzia delle Entrate n° 9/E del 23/07/2021: “In caso di concomitante applicazione del credito di imposta con incentivi che sovvenzionano i medesimi costi, […] se la somma dell’importo degli altri incentivi concessi sugli investimenti ammissibili e del credito di imposta in oggetto, maggiorato del suddetto risparmio d’imposta, risulta minore o uguale al costo agevolabile, è possibile beneficiare del credito di imposta per il suo intero importo. Qualora, invece, il risultato della somma fosse superiore, il contribuente sarà tenuto a ridurre corrispondentemente il credito di imposta spettante in modo che, sommato agli altri incentivi pubblici (fiscali e non) concessi per il medesimo investimento in beni strumentali, non venga superato il limite massimo rappresentato dal 100 per cento dei costi sostenuti”.

C’è da tenere in considerazione anche i regolamenti comunitari, fra i quali il Regolamento UE 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 febbraio 2021 che ha approvato il dispositivo per la ripresa e la resilienza (R.R.F.), e che all’art. 9 recita: “Il sostegno nell'ambito del dispositivo si aggiunge al sostegno fornito nell'ambito di altri programmi e strumenti dell'Unione. I progetti di riforma e di investimento possono essere sostenuti da altri programmi e strumenti dell'Unione, a condizione che tale sostegno non copra lo stesso costo”.

2.1 Le circolari del Ministero dell'Economia e delle FInanze

Ma a chiarire ancora meglio la situazione, hanno contribuito due circolari del Ministero dell’economia e delle Finanze. La prima è la numero 21 del 14/10/2021, che nell’Allegato “Istruzioni tecniche per la selezione dei progetti PNRR”, richiamando il Regolamento UE 2021/241 di cui sopra, fissa tra i “PRINCIPI GENERALI APPLICABILI AGLI INTERVENTI FINANZIATI DAL PNRR” il principio di “obbligo di assenza del c.d. doppio finanziamento, ossia che non ci sia una duplicazione del finanziamento degli stessi costi da parte del dispositivo e di altri programmi dell'Unione, nonché con risorse ordinarie da Bilancio statale”.

Due mesi dopo, la Circolare del Ministero dell’economia e delle finanze – Dip.to della Ragioneria generale dello Stato n° 33 del 31/12/2021, ha chiarito la distinzione tra “doppio finanziamento” e “cumulo”, in particolare affermando: “Il divieto di doppio finanziamento, previsto espressamente dalla normativa europea, prescrive che il medesimo costo di un intervento non possa essere rimborsato due volte a valere su fonti di finanziamento pubbliche anche di diversa natura. […] Il concetto di cumulo, viceversa, si riferisce alla possibilità di stabilire una sinergia tra diverse forme di sostegno pubblico di un intervento, che vengono in tal modo ‘cumulate’ a copertura di diverse quote parti di un progetto/investimento. Tale fattispecie è prevista e consentita nell’ambito dei PNRR dall’art. 9 del Reg. (UE) 2021/241 […] È pertanto prevista la possibilità di cumulare all’interno di un unico progetto fonti finanziarie differenti ‘…a condizione che tale sostegno non copra lo stesso costo (divieto di doppio finanziamento)”.

Infine si fa riferimento anche alla Faq di Simest n° 8 (Le agevolazioni concesse dal Fondo 394/81 (risorse PNRR) sono cumulabili con altre agevolazioni pubbliche?), in particolare: “La Delibera Quadro e le Circolari operative PNRR escludono la finanziabilità di spese/costi oggetto di altra agevolazione pubblica (anche agevolazioni pubbliche che non costituiscono aiuto di Stato, come ad esempio le misure di credito di imposta che abbiano ad oggetto i medesimi costi/spese) e impongono il rispetto dell'obbligo di assenza del c.d. ‘doppio finanziamento’ (ossia il divieto di doppia copertura dei medesimi costi/spese), lasciando invece aperta la possibilità, per costi diversi o diverse quote parti del costo di uno stesso bene/progetto che non sono oggetto di sostegno da parte della misura PNRR SIMEST, di cumulare il sostegno di diverse fonti finanziarie pubbliche […] nel rispetto della normativa in materia di aiuti di Stato”.

2.2 Il concetto di cumulo e quello di doppio finanziamento

La logica portante che ha ispirato l’evoluzione normativa descritta in precedenza è quella secondo la quale si può acquistare un bene o mettere in campo un progetto di sviluppo anche andando ad agevolarlo completamente, unendo nell’operazione l’intervento di varie misure e agevolazioni, ma non si può in nessun caso ottenere profitto dalle agevolazioni, superando il costo dell’investimento.

Per altro questa logica non riguarda soltanto il PNRR, ma ogni agevolazione presente sul mercato. Ed è l’interpretazione anche eticamente più corretta.

Lo Stato ha il compito di agevolare l’attività imprenditoriale perché da quella derivano benessere e sviluppo, ma non può in nessun caso erogare un profitto a un soggetto privato. Può contribuire, anche in toto, ad acquistare un bene o a sostenere un progetto, ma non può erogare profitto. È la logica della compartecipazione finanziaria ad un’operazione.

Il cumulo, quindi, è possibile in molti casi, mentre il doppio finanziamento sulle stesse quote è sempre escluso.
Una situazione da non confondere: per “doppio finanziamento” non si intende due agevolazioni che agiscono sullo stesso progetto, ognuna su una quota, ma si intende due agevolazioni che agiscono sullo stesso progetto e sulla stessa quota.

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3. Cumulabilità: 3 fattispecie diffuse

Facciamo, quindi, tre esempi concreti al fine di sgombrare ulteriormente il campo dai dubbi, su tre fattispecie fra le più diffuse:

• Qualora un’impresa intenda avvalersi di un contributo legato al PNRR e di un’altra agevolazione sullo stesso investimento, si dovrà calcolare il contributo PNRR sulla spesa totale, mentre il contributo previsto dalla seconda agevolazione, verrà calcolato sulla differenza fra l’imponibile totale dell’investimento e il contributo richiesto o ottenuto sul PNRR. Il caso specifico del credito d’imposta ricerca e sviluppo merita una spiegazione a sé;
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• Qualora sullo stesso investimento un’azienda volesse agire con il credito d’imposta e un’altra misura agevolativa, il calcolo del credito d’imposta dovrà essere fatto non sull’imponibile totale, ma sulla differenza fra il valore imponibile dell’investimento e il contributo previsto sulla seconda misura;
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• Se, invece, si tratta di credito d’imposta per acquisto di beni in chiave 4.0 cumulato con una seconda agevolazione, il valore dell’agevolazione viene calcolato per entrambe le misure sull’intero imponibile dell’investimento, anche se, precauzionalmente, sarebbe opportuno utilizzare il credito d’imposta sulla differenza fra imponibile totale e contributo richiesto o ricevuto sulla seconda misura. Appare, invece, abbastanza sicuro, anche se si è in attesa di chiarimenti, il divieto di cumulabilità fra due o più misure afferenti al PNRR sullo stesso investimento.

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In sintesi

Cercando di dare risposta alle domande di cui in precedenza, si può affermare che in linea di massima la cumulabilità fra misure del PNRR e altre agevolazioni è sempre consentita a patto che non comporti un profitto, andando a superare il valore dell’investimento. Così come è consentita la cumulabilità fra due o più agevolazioni differenti, anche non afferenti al PNRR, con la stessa logica di cui in precedenza.

Dal quadro normativo di riferimento, tuttavia, si esclude che due misure entrambi afferenti al PNRR siano fra loro cumulabili.

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